Amparo a tanta urgencia

La gran cantidad de decretos de necesidad y urgencia que, en uso de la facultad excepcional, los sucesivos presidentes argentinos han dictado en los últimos años pone de manifiesto un grave problema institucional que tiene que ver, nada menos, con el equilibrio de los poderes, al destruir su división, principio básico de toda república democrática, y se erosiona la función de control, que es la clave para que funcionen los "frenos y contrapesos" que permiten que ella sea perdurable. Asimismo, se desmorona el postulado de legalidad, repercutiendo todo en la seguridad jurídica.

La reforma constitucional de 1994 tuvo gran incidencia en esta materia al admitir -aunque excepcionalmente- esta clase de decretos. Entre las exigencias del constituyente se preveía el dictado de una ley especial que debía regular su trámite, los alcances de la intervención del Congreso y el control de una Comisión Bicameral. Lamentablemente, esa ley se hizo esperar más de una década, y entró en vigor el 28 de julio de 2006. Las críticas al sistema establecido en ella serían motivo de una reflexión especial, pero en esencia señalamos que, con el régimen establecido, no se asegura el equilibrio de poderes, que está en la base de esta materia, porque no se prevé un plazo perentorio para que el Legislativo se pronuncie sobre la validez del decreto.

En esta ocasión queremos reflexionar sobre las posibilidades de impugnación judicial de estas normas de excepción.

¿Quién puede atacar por la vía del amparo, y por qué razones, un decreto de necesidad y urgencia? La respuesta exige examinar la cláusula constitucional que regula el juicio de amparo (art. 43), la sobreviviente ley 16.986 y la jurisprudencia que se ha ido generando en los últimos años.

No obstante ello, creemos que la manifiesta inexistencia de las razones de necesidad y urgencia "afecta", en términos constitucionales, a todos los ciudadanos, pudiendo iniciar cualquier habitante una acción de amparo.

Así, no basta para que un decreto de necesidad y urgencia sea legítimo con que sea tratado y, en su caso, aprobado por la Comisión Bicameral, primero, y por el Congreso en pleno, después. La legitimidad, en lo que se refiere al uso de la facultad excepcional, estará dada por la efectiva existencia de las razones habilitantes, esto es, la presencia de la necesidad y la urgencia que suponen el respeto a los principios de supremacía constitucional y de legalidad.

Ahora bien: aun cuando todo ciudadano resulte legitimado para cuestionar judicialmente este tipo de normas en defensa de la calidad institucional, no es del todo esperable que, desde la ciudadanía, aparezcan activistas cívicos decididos a enfrentarse al poder, con los riesgos que ello conlleva. Es por eso que pensamos que, además del rol que les cabe al defensor del Pueblo y a las organizaciones no gubernamentales con fines cívicos, les corresponde a los legisladores, en tanto ciudadanos, un papel especial en la defensa del orden jurídico. No creemos que esto suponga una alteración del orden constitucional, sino que, por el contrario, permite su fortalecimiento.

En un precedente cuya doctrina no compartimos y que, esperamos, sea modificado, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de tratar una cuestión que guarda analogía con la aquí desarrollada. Se trataba de unos diputados que habían iniciado una acción de amparo con la finalidad de paralizar la privatización de los aeropuertos, entendiendo que ese proceso estaba fundado en un conjunto de decretos de necesidad y urgencia que eran ilegítimos, en tanto se invocaba, para ello, el riesgo en el tráfico aéreo. Sin embargo, esto no era así, ya que lo que se privatizaba era la realización de obras civiles en los aeropuertos. Para rechazar la acción se consideró que los legisladores carecían de legitimación para accionar ("Rodríguez", 17/12/97).

El cambio doctrinal que esperamos exigirá una reformulación de las nociones de afectación y de perjuicio. Es necesario aceptar, entonces, que el perjuicio no sólo puede producirse en el marco de una relación particular, ya que puede concretarse cuando una flagrante y manifiesta violación al ordenamiento jurídico nos "afecta", en términos constitucionales, a todos.

Una decisión de esta naturaleza de parte de nuestra Corte Suprema importaría otro avance de su parte, esta vez nada menos que en el terreno de la consolidación del Estado de Derecho argentino.

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