El ruido, los derechos fundamentales y la cobertura legal suficiente en legalidad sancionatoria

A propósito de sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional de 23 de febrero de 2004.

1. INTRODUCCIÓN

La sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional de 23 de febrero de 2004 que comentaré plantea, una vez más, la cuestión del principio de legalidad en materia sancionatoria. Trata, como novedad, la naturaleza del ruido como cuestión determinante para resolver si una ordenanza municipal tiene la denominada “cobertura legal”, en los términos del art. 25.1 CE, en la Ley 38/1972 de Protección del Ambiente Atmosférico. Para hacerlo, aborda el alcance de los derechos fundamentales a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio, en su relación con el ruido entendido como factor de perturbación ambiental.

2. EL RUIDO, EL MEDIO AMBIENTE Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

En la causa cuya sentencia comentamos no hay ciudadanos que hayan reclamado, en carácter de parte, la defensa de ninguno de los derechos fundamentales que se pueden vincular con la protección del individuo frente al ruido. Tampoco son los vecinos del “Pub Belfast” los que han accionado. En todo caso, ellos han resultado protegidos por la vigencia de la ordenanza cuestionada. Por el contrario, es el propietario de ese establecimiento quien, una vez sancionado por los excesivos ruidos causados por la actividad de su local, ejerció su poder reaccional en defensa de un derecho fundamental (art. 25.1 CE) culminando su íter con la interposición del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. De allí que no se aprecia con claridad el sentido que los magistrados han tenido en cuenta para introducir la cuestión, máxime cuando ese Tribunal ya se había expedido, aunque antes de la sanción de la reciente Ley del Ruido, sobre la posible afección de los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio por las perturbaciones ocasionadas por el ruido (Sentencia 119/2001, de 24 de mayo). La razón estriba, quizás, en la implicancia que los magistrados encuentran con la cuestión a resolver. Sin demasiados miramientos, el voto particular considera que el tratamiento de esta cuestión no viene al caso. Y me parece que es así ya que si se hubiera llegado a la conclusión de que esos derechos fundamentales que el Tribunal considera implicados no lo estaban, la solución del caso hubiera sido la misma en tanto sí está comprometido el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

El ruido es, sin lugar a dudas, un factor de perturbación ambiental reconocido en las modernas legislaciones vigentes. El ruido puede ser sólo un problema entre vecinos alcanzado por las normas del Código Civil, pero la magnitud del mismo y las características de la fuente emisora pueden hacer necesaria la intervención estatal mediante la función de policía. Si se tiene un derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1 CE), se tiene derecho a que el ruido no exceda de los límites impuestos por las normas reglamentarias en cada caso concreto. A mi modo de ver, la CE debió haber incluido al derecho al medio ambiente entre los derechos fundamentales; y ello sin perjuicio de su inclusión en el catálogo de principios rectores de la política social y económica y de la protección especial que se vaya estableciendo en las leyes que desarrollen esos principios en los términos del art. 53.3 CE. De haberlo hecho así su protección jurisdiccional tendría hoy la intensidad adecuada que merece y serían innecesario tratar de relacionar algunas perturbaciones ambientales con el sustrato de otros derechos fundamentales. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, con la sentencia que comentamos.

Veamos. La sentencia dice que los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio han adquirido una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de los derechos fundamentales. En esa línea de argumentación, el pronunciamiento da cuenta de la Ley 37/2003, del Ruido, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de la recepción hecha de la misma en la doctrina del propio Tribunal y de las directivas de la Organización Mundial de la Salud. Todo ello enderezado a admitir la necesidad de considerar la posible incidencia que el ruido tiene sobre la integridad real y efectiva de esos derechos.

Así, se razona, podría vulnerarse el derecho a la integridad física y moral de una persona (art. 15 CE) si se la expone de manera continuada a unos niveles intensos de ruido que ponga en grave peligro su salud. Seguidamente, la sentencia trata la incidencia que la perturbación ambiental puede tener sobre la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad del domicilio (art. 18 CE, incisos 1º y 2º) y reitera criterios propios anteriores en estos términos “...una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida”.

Todos estos razonamientos, que constituyen verdaderos esfuerzos interpretativos, no serían necesarios si la CE hubiera considerado, como lo están haciendo las últimas constituciones, el derecho al medio ambiente como un derecho protegido plenamente. Pienso que los ciudadanos debemos tener el mismo poder reaccional frente a quien viola nuestra correspondencia como frente a quien contamina el aire que respiramos. Lo solución dada por el legislador para el urbanismo, al establecer una acción pública para preservar la legalidad urbanística, es un camino alternativo viable y positivo para generalizarlo en el ámbito ambiental.

3. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA SANCIONATORIA. LA COBERTURA LEGAL NECESARIA DE LA INFRACCIÓN Y DE LA SANCIÓN

1. La Ley de Protección del Ambiente Atmosférico de 1972 como cobertura legal de la Ordenanza Municipal sobre Protección de contra la Contaminación Acústica

La segunda cuestión que trata la sentencia es la referida a si la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de 10 de julio de 1992 dictada por el Ayuntamiento de Gijón contó, en su momento, con cobertura legal suficiente como para proyectar legalidad en los actos administrativos dictados en su consecuencia a la luz del art. 25.1 CE. Esta norma, en cuanto establece que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”, encuentra sentido en la necesidad de dar a los ciudadanos las mayores garantías y seguridad jurídica cuando se trata de afectar, mediante el poder punitivo estatal, su esfera de libertad. En concreto, se trata en la sentencia de la legalidad de una multa aplicada al titular de un bar, el “Pub Belfast”, por exceso de ruidos fundada en la ordenanza antes mencionada.

El voto de la mayoría consideró que la cobertura legal existió y que, por lo tanto, la sanción se ajustaba a derecho mientras que el voto particular estimó lo contrario produciéndose, en consecuencia, a juicio de estos magistrados, una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria.

Sintetizaré las consideraciones formuladas en la sentencia orientadas a la conclusión de que se producía tal cobertura legal.

Se reconoce que el principio de reserva de ley constituye una garantía de carácter formal referida al rango necesario de la normas tipificadoras de conductas reprochables y sus respectivas sanciones. Se conecta ello con la excepcionalidad de los poderes sancionatorios de la Administración. Se alude a la relatividad del principio ya tenida en cuenta en anteriores pronunciamientos.

Al entrar al tema central de la argumentación, la sentencia considera que el núcleo de la materia sancionadora reservado constitucionalmente al legislador es, como regla general, el relativo a la predeterminación de las infracciones, de las sanciones y de la correspondencia entre ambas. Pero reconoce que este principio se flexibiliza considerablemente cuando nos encontramos en presencia de normas reglamentarias aprobadas por el Pleno de las corporaciones locales dentro de su campo competencial. Ahora bien, a renglón seguido de esa pauta interpretativa, se aclara que ello no permite la existencia de reglamentos independientes en materia sancionadora. La flexibilidad alcanza, se dice, al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador.

Del art. 25.1 CE se derivan, para el Tribunal Constitucional dos exigencias mínimas: (a) que corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones aclarando, a mayor abundamiento, que no se trata de la definición de tipos sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer los tipos de infracción; (b) que corresponde a la ley reguladora de cada materia establecer las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales.

Para el voto particular, la Ordenanza en cuestión no tiene cobertura legal suficiente en los términos del art. 25.1 CE de la Constitución española. Los magistrados disidentes consideran que la Ley 38/1972 no contiene realmente una tipificación de infracciones y ni siquiera establecen unos criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudiese establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica. Se considera en este voto que los artículos de la citada ley sólo tipifican sanciones pero no infracciones. La consecuencia de este razonamiento les conduce a sostener que se ha producido en el caso una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley.

Creo necesario reflexionar, entonces, en torno a la cuestión fundamental de si la Ley 38/1972 contiene unos criterios mínimos de antijuridicidad para determinar si el Ayuntamiento de Gijón pudo validamente, es decir con cobertura legal, establecer unas infracciones y sus correspondientes sanciones. Y para ello es preciso, diría que decisivo, determinar si el ruido puede considerarse regulado en dicha ley.

Dictada al inicio de una década en que los países comenzaron a tomar conciencia sobre la necesidad de combatir las agresiones al medio ambiente, esa ley no contempla con nitidez y expresamente al ruido como factor de perturbación ambiental. Pero pienso, coincidiendo con el voto mayoritario, que ello no obsta a que se lo pueda incluir extensivamente, dado el carácter genérico de algunas de sus prescripciones. El voto particular descalifica el razonamiento de la sentencia en este punto sosteniendo que acude a una “interpretación extensiva, propia del razonamiento analógico in malam partem constitucionalmente vedado a la exégesis y aplicación de normas sancionatorias”.

El problema ambiental evoluciona rápidamente y no siempre las normas que lo aluden y regulan tienen la suficiente precisión como para alcanzar a los distintos supuestos que se van presentando.

Si observamos el objeto de la Ley 38/1972 advertimos que se trata de prevenir, vigilar y corregir las situaciones de contaminación atmosférica, cualesquiera que sean las causas que las produzcan (art. 1º, inciso 1º). Se define como contaminación atmosférica a “la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza” (artículo 1º, inciso 2º). Más adelante se alude a los titulares “de focos emisores de contaminantes a la atmósfera, cualquiera que fuera su naturaleza, y especialmente de las instalaciones industriales, generadoras de calor y vehículos de motor, están obligados a respetar los niveles de emisión que el Gobierno establezca previamente con carácter general...” (artículo 3º, inciso 1º) (las cursivas me pertenecen).

¿Está el ruido, como factor perturbador del medio ambiente, considerado en ese plexo normativo? ¿Es el ruido una forma de energía?

Para dar respuesta a estas preguntas es necesario acudir, en buena medida, a conocimientos técnicos. En este sentido, el voto de la mayoría, en el fundamento jurídico clave de la sentencia (FJ 8), considera que es preciso tener en cuenta que el ruido puede ser calificado como “partículas o formas contaminantes” o como una “forma de energía” que se emite a la atmósfera e implica “riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza” (art. 1.2 de la Ley 38/1972) teniendo en cuenta que dicha ley habla constantemente de “focos de emisión”. Dice la sentencia con todo acierto: “...el ruido puede encajar en alguna de las expresiones citadas, no tanto como “partículas” como más bien en el término “formas” en general —se habla en el lenguaje común de “contaminación acústica”— o en el de “formas de energía”. El ruido en cuanto provoca determinadas ondas que se expanden en el aire, puede incluirse en esta expresión, “formas de energía”, y tal posición es asumida por la Ordenanza municipal...”.

En esta línea, el Ayuntamiento de Gijón expresa, fundado en apreciaciones de indudable carácter técnico, que la presión sonora es una forma de energía presente en la atmósfera y el decibelio la unidad de potencia acústica que permite medir la intensidad del ruido a través del cálculo de la energía total por unidad de tiempo que produce un foco emisor. Por lo demás, la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación ya incluía al ruido entre los factores contaminantes.

El voto particular discrepa totalmente con lo antes expuesto pero no aporta mejores fundamentos que permitan considerar que el ruido no es una “forma de energía”. Éstos tampoco surgen de la sentencia. La construcción que realizan los magistrados disidentes se apoya en la ya considerada improcedencia del razonamiento analógico a la que le suman el argumento de que la regulación específica contenida en la ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, es sustento suficiente para considerar que antes de ese cuerpo normativo su encuadre legal no tenía asidero en la Ley 38/1972.

Creo que se puede coincidir en la afirmación de que el ruido no fue objeto de atención preferente en la Ley 38/1972 y sostener, al mismo tiempo, que dicho cuerpo normativo contiene preceptos destinados a colocar en el plano de la antijuridicidad a los ruidos perturbadores del medio ambiente. Asimismo, pienso que el hecho de que se haya dictado una legislación específica no permite extraer, como consecuencia, que antes de su vigencia el ruido no contara con una regulación legal.

El problema que se plantea en este caso no se hubiera producido, obvio es decirlo, si la ordenanza en materia acústica hubiera tenido respaldo en una ley general de medio ambiente que Asturias no tiene. De todos modos, la reciente sanción de la Ley del Ruido (Ley 37/2003, de 17 de noviembre) habrá de generar, estimo, un proceso de revisión de las normas locales sobre contaminación acústica.

Creo oportuno dar cuenta de que sólo tres días después el Tribunal Constitucional, a través de la Sala Segunda, llegó a una conclusión en sentido contrario –inexistencia de cobertura legal- en una causa que guarda notable parecido. Me refiero a la STC 25/2004, de 26 de febrero de 2004, en la que se trató la clausura por un mes de la discoteca “Indian” por la comisión de una infracción prevista en la Ordenanza de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Santander, que tipifica como infracción muy grave la reincidencia en faltas graves. En este caso, la “cobertura legal” –que, como ya dijimos, no fue reconocida- fue buscada por el amparista en Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Cuestión interesante, pero digna de otro comentario, será la de saber hasta que punto pudo el Tribunal Constitucional, invocando el principio Iura novit curia, analizar la ordenanza de Santander con el prisma de la Ley 38/1972.

2. La tipificación de la sanciónCabe analizar, por fin, lo atinente a la cobertura legal dada por la Ley 38/1972 a la sanción de multa establecida en la Ordenanza Municipal sobre Protección contra la Contaminación Acústica de Gijón. Es preciso considerar, para determinar el grado de cumplimiento del denominado mandato de tipificación, si se establecieron unos criterios mínimos orientativos conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudo establecer válidamente un cuadro de sanciones en materia de contaminación acústica.

En cuanto a los hechos determinantes de una sanción, el art. 12 de la Ley 38/1972 establece el catálogo de sanciones posibles para las infracciones. Así, es posible afirmar que el ruido considerado como infracción se encuadra en los “demás focos emisores de contaminantes a la atmósfera” (art. 12.1 a) de la Ley). La infracción tipificada en citada ordenanza es una concreción de la genérica contenida en la Ley.

En cuanto a la cuantía de las sanciones establecidas en la ordenanza en cuestión, cabe señalar que los criterios orientativos exigidos por la doctrina del Tribunal se presentan toda vez que: (a) se fijan unos topes a las multas, aunque no se indican los mínimos; (b) se establece para la graduación de las sanciones una combinación entre el criterio de la gravedad con el de la fuente de contaminación.

Por lo demás, el Ayuntamiento de Gijón tampoco ha transgredido en su cuadro de sanciones el mandato del legislador. En efecto, eso hubiera ocurrido tomando como ejemplo el caso de autos (se trató de un exceso en más de diez decibelios de lo autorizado), si se hubiera establecido para el mismo hecho castigado una sanción no prevista o superior a 100.000 pesetas. Pero la sanción aplicada encuentra raíz en el art. 12.1 a) de la Ley 38/1972.

Todo lo cual permite concluir que no se ha producido innovación vedada por la CE y la sentencia es concluyente al afirmar que “Los preceptos indicados de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico, esto es, los arts. 1.2 y 12, establecen unos criterios mínimos orientativos conforme a los cuales el Ayuntamiento de Gijón pudo establecer válidamente un cuadro de infracciones en materia de contaminación acústica...”. Y se agrega que “...en la medida en que el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria exige que una norma con rango de Ley formal tipifique las infracciones (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 3), establezca al menos criterios mínimos de antijuridicidad que sirvan de orientación —además de límite— a las Ordenanzas municipales (STC 132/2001, de 8 de junio, FJ 6), y que los artículos invocados de la Ley de protección del ambiente atmosférico ofrecen unos criterios de antijuridicidad mínimos, es evidente que en el caso presente no se ha producido una vulneración del principio de legalidad en materia sancionatoria, en su vertiente relativa al principio de reserva de Ley”.

Mirada la cuestión desde la perspectiva del carácter disuasor de las sanciones y de la jerarquía legal de éstas, puede afirmarse que tanto el propietario del Pub Belfast, como aquellos otros del mismo sector, han de tener certeza en cuanto a las consecuencias jurídicas -de tipo represor- que se derivan del hecho de que sus establecimientos sean causantes de ruidos excesivos. Y si bien en esta materia se piensa que esa predictibilidad o certeza debe estar originada por el conocimiento de la ley –en este caso la Ley 38/1972- me inclinaría por pensar que la misma se origina en el conocimiento de la propia ordenanza. La búsqueda de la norma legal que da cobertura se enraiza más en la necesidad de dar coherencia al sistema sancionador administrativo, que en que el ciudadano tenga certeza, como ocurre con el ilícito penal, de que su libertad pueda ser afectada en virtud de pena establecida sólo por ley.

Publicado en el diario de Jurisprudencia de El Derecho (España) el 5 de mayo de 2004.

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